经过几个月的深入研讨和多次修改，《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》已于2018年11月8日由国家发展改革委办公厅和住建部办公厅正式发布征求意见稿。在征求有关部门、行业协会及相关企业意见的基础上，有望于2018年年底正式发布。这将是在深化投融资体制改革，提升我国投资决策科学化水平的政策导向下，摒弃传统工程咨询和工程建设组织模式，促进工程咨询业迈向高质量健康发展新时代的重要文件，对于行业发展导向、咨询理念创新、咨询价值重塑、专家队伍建设等将发生深层次的变革性影响。

从广义的概念进行理解，从学科专业划分的角度，国际上将工程咨询归入项目管理的范畴。工程项目的执行和管理，属于项目推进的两大巨轮。执行层面包括工程设计、工程施工、生产运营等不同环节的实务性工作，项目管理的目的就是要确保工程项目的执行必须符合总体意图及目标导向的要求，促进资源优化配置，实现项目价值提升，促进多方合作共赢。从这个意义上讲，工程咨询必须坚持项目周期全过程统筹协调的理念，这是理所当然的事情。

事实上，全过程项目管理是在国际上已经非常成熟，且被普遍接受的项目管理理念。我国也从十几年前开始全面引入西方国家项目管理的理念，如美国项目管理学会（PMI）组织编写的《项目管理知识体系指南》（PMBOK）很早就引进了中国。我本人也是中国大陆首批获得项目管理专业人员资格 (Project Management Professional，PMP)考试认证的中国专家。我们和欧洲国际项目管理学会（IPMA）、澳大利亚项目管理协会等机构都有很好的合作。

中咨公司早在上世纪九十年代中期就提出要大力开展全过程工程咨询服务。但是，全过程工程咨询以及与其相关的全过程项目管理，不是仅仅的一个专业问题，这涉及到非常复杂的体制机制问题，涉及到各利益相关群体非常复杂的博弈问题，也涉及到我国工程咨询业的发展阶段、专业知识体系的完善及从业人员队伍素质等问题。事实上，国际上非常成熟的工程项目全寿命周期管理及全过程工程咨询服务的理念，过去十多年来在我国的引入和推动实施的实质性效果非常差强人意。

中国经济已经进入高质量发展的新时代，工程咨询业也应该从粗放型、可批性、低价值、模仿性服务模式转变为适应供给侧结构性改革的实际需要，从促进高质量投资和有效投资的现实需要，从适应投融资体制深化改革及政府职能转变的迫切要求，从提高资源配置效率、保障工程风险可控、服务国家重大战略、促进经济良性循环等目标导向出发，深化改革、提高效率，加快推动转型升级。

全过程工程咨询不是要不要搞的问题，而是必须立即大力推进的问题。高质量的全过程工程咨询的理念引入及扎实推进，将能够积极推动我国整个工程咨询业的变革性转型，提升服务价值，提高行业地位，促进我国工程咨询业进入高质量发展的新时代。其重要影响将主要体现在以下方面。

摒弃碎片化工程咨询模式

我国工程咨询业的形成和发展，是从引进西方国家及国际组织的可行性研究报告的编写和评估开始的。但是，可行性研究报告引入中国后，其功能从对项目可行性进行专业性分析评价的工具，演变成获得政府部门进行项目审批的工具，于是“为求可批性、戏说可行性”的所谓“可批性研究”盛行，并陷入各部门权力争夺的漩涡。

由于政府部门职能分割，各部门都希望从审批项目中分得一杯羹，使得投资项目可行性研究的内容被拆解得七零八碎。国家投资主管部门从企业投资项目的可行性研究报告中抽出“项目申请报告”、“资金申请报告”等内容，其他相关职能部门从中抽出环境影响评价、节能评价、地震评价、地质灾害评价、水土保持、通航影响、项目用地、项目用海、安全生产、压覆矿藏、压覆文物、消防安全、职业健康等20多项专题评价报告。这些内容实质上都是可行性研究的有机组成部分。由于各部门各管一摊，缺乏统筹优化，缺乏系统完整的可行性论证，可行性研究报告演变成为没有太大实际价值的模板化、机械性、教科书式的官样文章，使得整个工程项目真正的可行性研究及系统性的优化分析难以实现，同时也就更不可能从工程项目全生命周期的角度优化工程方案和资源配置。

各种专题论证报告的内容本来是密切相关的，但被人为地拆分为几十个报告，各报告的重复内容较多，且不利于按照系统性思维进行方案总体策划论证。可行性研究报告的实质性内容被抽空，使得可行性研究这种专业性很强的智力服务演变成彻底的“可批性研究”，专业技术含量逐步下降，通过可行性研究报告解决实际问题的效果在下降，于是进入恶性循环，大家不愿意投入更多的精力、费用来提高可行性研究的工作质量，以可行性研究为支撑的整个工程咨询服务的质量受到严重影响。开展全过程工程咨询服务，发挥可行性研究的先导作用，将使工程项目的可行性研究工作回归本源。

以创造价值作为咨询成果的评价标准

由于项目前期论证呈现碎片化状态，参与工程项目前期咨询的众多单位各扫门前雪，把各专业的工程咨询单位都分散在各自的专业领域，而且各相关单位开展相关专业工程咨询服务的目的，就是为了完成各种各样的专业论证报告。编写完成专业论证报告的目的就是获得相应的审批闯关。

这样，评价工程咨询服务业绩的标准，就是能否编写完成一个能够获得各专业审批机构认可的咨询研究报告，并且以编写这些报告的工作量作为评价咨询服务成果价值的衡量尺度。相关参与各方不会关心工程项目本身的最终实施效果，于是就失去了工程咨询的本质要求，即以提供高质量的项目实施方案为目标。

全过程工程咨询将从项目周期全过程的资源优化配置角度统筹考虑项目各项专业论证及方案策划工作，工程咨询服务的收入应该与工程实施的最终结果和质量挂钩，强调结果导向和市场检验，注重工程咨询的价值增值作用。这将有利于工程咨询业的转型升级，从传统体制下为政府审批服务，转向为客户创造真正价值的增值服务。

为顺应投资项目决策和工程建设实施全过程一体化咨询服务的需求，确立咨询服务资源由市场配置、咨询服务事项由投资者自主决定的原则，打破行业、领域限制，建立以市场需求为导向，咨询服务价值由工程实施效果来评价的价值导向机制，推进投资项目全过程咨询服务体系建立，为投资者降低决策风险、提高决策效率、有效控制投资规模、提高工程建设质量，形成通过市场来检验工程咨询质量的导向机制，将使工程咨询业的运作模式发生深刻变化。

强化工程咨询服务的责任主体及服务意识

工程咨询是项目投资者即项目业主单位委托所提供的专业咨询服务，全过程工程咨询理所当然应该为投资者服务。我国过去的工程咨询服务，过多地强调为政府审批服务，为项目的可批性进行论证，但很少提到如何才能更好地为项目的投资者服务。各专业的工程咨询单位都从各自视角进行论证，完成各自专业领域的报告编写工作，但缺乏如何整合各专业领域的专家智慧资源，更好地为投资者服务这个根本性问题。

全过程工程咨询由投资者或其设立的项目法人单位委托，为投资者及项目实施的最终效果负责。开展全过程工程咨询服务应明确牵头工程咨询机构。承担全过程工程咨询任务的牵头工程咨询机构对工程咨询服务的质量负总责。牵头工程咨询机构根据自身能力，可以独自承担投资项目全过程工程咨询的所有任务，也可以委托勘察设计、工程和设备监理等各类专业咨询机构承担特定阶段及特定专业领域的工程咨询任务，通过牵头单位整合各种专业咨询服务力量，为项目有效投资进行全过程把关。同一项目的全过程工程咨询单位不得与工程总承包企业、施工企业具有关联或利益关系，以便对工程实施执行机构形成制约。

在明确由谁牵头的问题上，目前社会上争议很大，监理公司、设计单位、施工单位、造价咨询单位都在争夺全过程咨询的牵头单位，根本原因是各相关单位仍然沿袭过去的思维模式，将全过程工程咨询作为承揽工程咨询业务的一种工具和由头，争夺主导权，而不是思考如何对投资者负责。如果明确牵头单位必须承担各种责任，对全过程工程咨询的质量负总责，而且要制定严格的惩罚机制，那么就不会有那么多不具备能力的机构来争夺全过程工程咨询牵头单位。

强调“咨询总包”的咨询服务组织模式

从项目周期全过程的角度看，工程项目的实施，涉及的专业领域众多，影响的利益相关群体众多，参与的机构和人员众多，涉及投资前期策划咨询、招标代理、勘察设计、工程监理、造价咨询、工程承包、项目管理等专业化咨询服务领域。让项目投资者与众多专业机构打交道，是一项非常痛苦的事情。

工程建设存在“交钥匙”方式，开展工程总承包等项目建设组织实施模式。那么，为工程实施提供咨询保障的工程咨询也应该存在一种“交钥匙”方式，即通过全过程咨询服务的方式，由项目业主单位委托全过程工程咨询服务商，提供“总包”式一揽子工程咨询服务解决方案，包括完成项目各种前期论证工作，履行各种审批手续，开展工程招标代理工作，筛选工程设计及施工单位，进行设计方案优化，提供项目实施管理及竣工验收等一揽子服务解决方案。投资者或项目业主仅需要与全过程工程咨询牵头单位进行联系，不需要多头联系。牵头单位只需要对项目投资者负责，并对各类咨询服务的质量最终负总责。全过程工程咨询服务商为投资者提供发展建设规划、技术标准、产业政策、环境影响、资源利用等影响投资决策等各方面的咨询服务，帮助投资者规避技术、市场、法律法规、政策等风险，提高投资效益。

通过工程咨询服务模式的创新，满足投资者对项目决策、工程建设及运营服务综合性、跨阶段、一体化咨询服务的需要。强调以市场需求为导向，切实破解各种制度性障碍，满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务。

摒弃传统的“工程师思维”模式

我国投资建设领域“工程师思维”的传统模式非常严重，认为只要工程质量提高了，投资项目的实施质量就提高了。在推动实施全过程工程咨询服务的过程中，强调“建筑师负责制”，将全过程工程咨询的理解过于片面化和狭隘化。对于不同类型的工程项目，在建筑施工层面的专业要求差别不大。但是，同样一项施工工程，在不同行业的建设项目中，在项目全过程质量管理和筹划中的作用也会完全不同。

全过程工程咨询需要考虑建筑质量之外的很多复杂因素，全过程工程咨询不能仅仅理解为建筑业质量的提升，仅仅理解为建筑业的高质量发展，更不能理解为全过程工程咨询就是推动实施建筑师负责制。建筑工程提高质量的根本目的，是要把项目做好，确保项目效益的提高，为投资者带来更好回报。因此，要从全面深化投融资体制改革的更广泛的视角，思考和研究我国如何开展全过程工程咨询服务工作。

要鼓励纳入有关行业自律管理体系的综合性工程咨询单位实施或牵头实施工程项目决策、建设、运行等各环节的全过程工程咨询服务。现行投资项目审批事项要求的各专业评价、论证、评估等咨询服务，如环境影响评价、节能评价、地震、地质灾害、水土保持、通航影响、项目用地、项目用海、安全生产、压覆矿藏、压覆文物、消防安全、职业健康等专业咨询服务，可以通过全过程工程咨询牵头单位进行市场化运作，将具备相应能力或资质的机构组合到一项全过程咨询服务业务之中，编制一个综合性的可行性研究报告。各审批部门不应要求另行编制单项专题研究报告。项目建设、运营、后评价等阶段的咨询成果应按与投资者协商确定的方式予以体现。

更加重视项目周期全过程统筹配置资源

我们在推动实施PPP模式的时候，强调要建立公共部门和私营部门之间利益共享、风险共担的长期可持续伙伴关系。强调对于政府付费的PPP项目，要按照项目实施的绩效进行付费。但是，这种理念在我国根本难以推行，根本原因是我国在工程项目的咨询及实施层面，缺乏项目周期全过程资源优化配置的理念及相关的制度要求，于是根据我国传统体制的理解，发明出中国式“可用性付费”等模式，基本思路仍然是要政府对工程建设投资成本付费，而不是按绩效付费。

全过程工程咨询应按照诚信、科学、独立、公正的原则，接受投资者的委托，就项目投资规划、市场分析、工程造价、融资方案、产品技术方案等经营自主权事项，以及是否危害经济安全、社会安全、生态安全等国家安全事项，是否符合相关发展建设规划、技术标准和产业政策，是否合理开发并有效利用资源，是否对重大公共利益产生不利影响，项目建设内容是否满足环境保护、节能及土地资源利用等法律法规要求等进行论证，帮助投资者提供勘察设计、工程和设备监理、招标代理、竣工验收、运行维护管理及项目后评价等咨询服务。

在全过程工程咨询理念下，无论是提供综合性工程咨询服务，还是专业性工程咨询服务，都要坚持全生命周期资源优化配置的理念，不应只看树木不看森林，更不能将全过程工程咨询仅仅理解为全过程工程造价咨询或全过程工程施工咨询。要鼓励工程咨询机构为投资者提供个性化、订制型全过程工程咨询服务，满足投资者对全过程工程咨询服务的多样性要求。

促进政府部门职能转化及审批制度的实质性改革

党的十八大以来，投资审批制度改革深入推进，强制性投资中介服务范围逐步缩小，投资中介服务体系市场化发展快速推进，对投资科学决策和工程建设顺利实施发挥了重要作用。但同时也要看到，多部门参与固定资产投资活动的决策和实施，投资行政审批事项较多，工程咨询机构仍然更多地为投资审批服务，且仅承担项目前期论证及实施的部分环节的咨询服务工作，对项目咨询服务的整体质量缺乏责任主体，独立、公正、专业的社会服务体系有待加强。

我国正积极推动政府投资管理重心从事前审批转向过程服务和事中事后监管，需要建立健全与之相适应的执法体系及全过程工程咨询服务体系。需要打破部门壁垒及制度障碍，减少投资建设各环节对从业单位和人员实施的资质资格许可事项，打破行业壁垒和部门垄断，放开市场准入，加快全过程工程咨询服务市场化进程。将政府管理重心从事前的资质核发转向事中事后监管，建立以政府监管、信用约束、行业自律为主要内容的管理体系，强化单位和人员从业行为监管。

在取消单位资质准入管理方面，工程咨询（投资）行业已经先行一步。与工程项目全过程咨询服务相关的各种单位资质应逐步取消，为牵头单位整合各种专业资源，推动全过程工程咨询服务提供相应的制度环境条件。

推动形成高质量的工程咨询专家队伍

我国过去的工程咨询强调单位资质的准入和维护，强调咨询专家所依附的工程咨询单位的重要性，但忽视咨询专家个人的地位和作用。全过程工程咨询业务的开展，在资质管理方面要尽快与国际接轨，发挥行业自律组织及专家个人的作用，弱化政府部门对单位资质的审批管理及行政许可作用。

有关行业自律组织应研究建立全过程工程咨询服务技术标准体系，建立健全全过程工程咨询服务标准和服务质量管理体系，促进全过程工程咨询服务科学化、标准化和规范化运作，发布引导性全过程工程咨询服务合同示范文本及专业咨询服务业务导则，为全过程工程咨询实践提供专业指导。

全过程工程咨询服务单位应加强和完善组织机构和人员结构，建立与之相适应的专业部门和专业人才队伍，鼓励投资咨询、环评、能评、招标代理、勘察、设计、监理、造价等单位通过兼并重组等方式，整合咨询服务专业资源，提高综合服务能力。顺应数字经济发展需要，利用大数据、云计算、数据挖掘等先进信息技术，建立工程投资项目数据分析体系，开发投资建设数据网络平台，研发产业投资数据地图，推动“互联网+工程咨询”模式创新，为开展全过程工程咨询业务提供技术保障。

强调全过程工程咨询是工程咨询服务的未来发展方向，是推动工程咨询业转型升级和高质量发展的重要手段。工程咨询行业自律性组织应重点引导一批有影响力、有示范作用的投资项目推行全过程工程咨询服务，本着信誉可靠、综合能力和效率优先的原则，选择优秀团队实施全过程工程咨询服务，形成示范性项目。全过程工程咨询服务遵循市场公平交易原则，实行优质优价服务，酬金由牵头单位与投资者协商确定，可按各项专项服务的费用相叠加并增加相应统筹费用后计取，也可按照国际上通行的人员成本加酬金的方式计取。